Circulaire n° 2002-68/UHC/IUH4/26 du 8 novembre 2002 relative aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat et au programme d’intérêt général

Le Directeur Général de l’Urbanisme, de l’habitat et de la Construction

Textes sources : Article L.303-1 du Code de la Construction et de l’Habitation

Textes abrogés : Circulaire n° 92-22 du 27 août 1992 relative aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat

Textes modifiés: Circulaire b° 80-55 du 16 juin 1980 relative aux primes à l’amélioration de l’habitat

N° NOR : EQUU0210186C

Plus de vingt cinq ans de politique de réhabilitation urbaine menée, en particulier, grâce aux Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), ont montré l’efficacité des dispositifs mis en place et la pertinence du partenariat collectivités territoriales-Etat-Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), pour déclencher chez les acteurs privés des dynamiques de réinvestissement. L’amélioration des conditions d’habitat de nos concitoyens, telle qu’analysée par les travaux de l’INSEE et celle du cadre de vie en témoigne largement, et ces transformations sont visibles tant en milieu urbain qu’en milieu rural.

Au delà des résultats globaux incontestables, subsistent des poches de pauvreté et des situations d’urgence urbaine et sociale : ce sont les villes des régions confrontées à de difficiles mutations économiques qui connaissent les plus graves phénomènes de dévalorisation et de pauvreté ; ce sont des régions rurales appauvries, en mutation, où la population connaît de très difficiles conditions de vie.

Ces situations, touchant souvent les populations les plus fragiles qui se retrouvent dans les quartiers d’habitat privé les plus dégradés, y compris dans des zones prospères, justifient un effort accru de la collectivité nationale. Persistent en effet, et sur tout le territoire, des enjeux prégnants de santé publique logements insalubres, risques d’intoxication par le plomb - et de lutte contre les exclusions par le logement - copropriétés en difficulté, immeubles menaçant ruine, voire, logements précaires.

Le recensement de 1999 laissait ainsi encore apparaître un parc total de résidences principales inconfortables de près de 4 300 000 logements, n’ayant pas tous les éléments de confort au sens de l’INSEE, parmi lesquels 1 100 000 environ, ne disposaient pas encore, à la fois, d’eau, de WC et d’installations sanitaires intérieures.

L’effort de la collectivité nationale doit donc s’organiser pour traiter les situations les plus difficiles, sur le plan urbain, comme sur le plan social, grâce à un partenariat renforcé - collectivités territoriales – Etat – ANAH - par la définition de priorités et d’objectifs ciblés et par la mise en place d’outils adéquats, qui ne peuvent relever d’un simple système incitatif d’aides à l’amélioration du parc privé.

La mise en œuvre de ces orientations s’appuyant pleinement sur une Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat aux compétences élargies au parc des propriétaires occupants et au champ d’action repositionné au service des politiques sociales et de santé publique.

Parallèlement, la définition de politiques urbaines plus ambitieuses articulant à différentes échelles géographiques, planification, urbanisme opérationnel, habitat, déplacements et développement économique, est une nécessité largement reconnue, dont la mise en œuvre s’appuie sur un cadre juridique rénové.

Ainsi, les actions opérationnelles d’amélioration de l’habitat mises en place dans le cadre de l’OPAH ont pleinement vocation à s’inscrire dans un projet de territoire, tel qu’il peut être exprimé dans les documents d’urbanisme locaux (PLU, POS, secteurs sauvegardés…) et doivent contribuer à une meilleure articulation entre les outils de planification urbaine et les outils opérationnels. En effet, l’absence de coordination des OPAH avec les préoccupations d’urbanisme a pu parfois, par le passé, affecter leur cohérence et laisser çà et là, quelques territoires non traités, tels les délaissés d’OPAH.

De ce point de vue, engager la présente réforme des OPAH alors que de nombreuses collectivités territoriales s’engagent dans des réflexions sur de nouveaux projets de territoire, constitue une opportunité.

Volet habitat d’un projet de territoire, les OPAH doivent réaffirmer leur lien avec le Programme local de l’habitat (PLH) lorsqu’il existe. En effet, celui-ci fixe à moyen terme les objectifs et les moyens pour répondre aux besoins en logements et assurer entre les communes et entre les quartiers d’une même commune, une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements. Les OPAH, par le développement de l’offre locative privée conventionnée qu’elles favorisent, contribuent à la complémentarité entre les parcs de logements privés et publics, et constituent en effet un véritable atout pour une meilleure répartition des logements sociaux.

Les objectifs ambitieux assignés aux OPAH dans le cadre de politiques urbaines rénovées, conduisent à rappeler la place et le rôle des OPAH et, si nécessaire, à les resituer, en tant que dispositif opérationnel au service d’un projet social et urbain partagé.

Parallèlement, la prise en compte, par les collectivités territoriales ou l’Etat, de problématiques transversales d’habitat, techniques ou sociales, indépendamment de toute logique de projet doit être facilitée. C’est pourquoi, dans cette optique, la présente circulaire redéfinit le champ d’application et les conditions de mobilisation du Programme d’intérêt général (PIG), au sens du Code de la construction et de l’habitation.

L’OPAH doit être l’expression d’un projet d’ensemble d’évolution de quartiers existants, en zones rurales, urbaines ou péri-urbaines, confrontés à des difficultés de fonctionnement, dont la définition et l’objet sont précisés par l’article L.303-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) : réhabilitation du cadre immobilier bâti, amélioration de l’offre de logements, notamment locatifs, maintien et développement des services de voisinage, dans le respect des équilibres sociaux et des droits des occupants.

Elle doit avoir pour objectif l’amélioration significative des conditions de vie de quartiers (ou de zones identifiées) et la revalorisation de ceux-ci, grâce à une dynamique de réhabilitation, conditionnée par des actions parallèles des collectivités territoriales en matière d’aménagement urbain, d’équipements publics, d’offre de services sur un territoire déterminé. Ainsi, globalement, l’OPAH constitue en soi une étape clé pour le devenir des villes et des bourgs à travers le traitement coordonné des problématiques urbaines et d’habitat.

Le projet se concrétise par un programme d’action formalisé dans une convention d’une durée de 5 ans maximum, qui précise les engagements de la collectivité territoriale compétente, de l’Etat et de l’ANAH. L’OPAH ne constitue pas, à ce titre, une opération d’aménagement foncier au sens du code de l’urbanisme.

L’OPAH ne peut non plus se réduire, en tout état de cause, à un seul outil économique de distribution de subventions aux propriétaires privés, sans engagements ni contreparties urbaines et sociales.

L’OPAH répond avant tout à un projet local, porté par la collectivité territoriale concernée, que l’Etat soutient au titre des enjeux de solidarité nationale et de lutte contre l’exclusion par le logement, dont il est porteur. C’est cette double ambition qui fonde le partenariat autour du projet d’OPAH. Ces enjeux justifient pleinement qu’en tant que de besoin, des OPAH soient engagées dans le cadre des contractualisations spécifiques à la politique de la ville : Contrats de ville – Opérations de renouvellement urbain ou Grands projets de ville.

Sur le plan urbain, l’OPAH doit être l’occasion pour la collectivité territoriale de définir et mettre en œuvre des actions d’intervention urbaine qui peuvent consister non seulement en des aménagements d’espaces publics, mais éventuellement en des opérations plus complexes, tels les curetages d’îlots… Sur le plan social, l’OPAH, à travers le conventionnement de logements privés contribue au développement de la diversité de l’habitat ; dans cet esprit, l’intervention de bailleurs sociaux comme partenaire de l’OPAH, notamment dans le cadre de la procédure d’acquisition-amélioration, ou comme prestataires de services, devra être recherchée.

Les OPAH doivent en conséquence être ciblées sur des territoires à enjeux, circonscrits avec assez de pertinence pour que leur périmètre ait un caractère opérationnel : l’ensemble du territoire d’un département n’est pas, par exemple à l’échelle pertinente d’une OPAH. Des travaux d’évaluation ont montré qu’au-delà d’un périmètre de l’ordre de mille cinq cent logements et d’une programmation de 150 à 200 logements à réhabiliter par an, l’opération perdait son efficacité. Une OPAH multisites dans un cadre intercommunal peut néanmoins s’envisager si chacun de ses lieux d’application est bien défini à l’échelle opérationnelle idoine (Cf. supra).

L’impératif d’efficacité qui s’impose pour que le projet qui sous-tend l’OPAH soit mené à terme doit vous conduire en conséquence à mettre l’accent, plus que sur le nombre d’OPAH nouvelles engagées chaque année, sur la capacité effective de ces OPAH, à permettre une amélioration significative des conditions de vie d’un quartier, ou d’un territoire délimité, s’appuyant sur un dispositif de pilotage adéquat.

L’engagement dans une telle démarche suppose, bien entendu, un diagnostic préalable approfondi et partagé, à l’issue d’un travail commun, entre les collectivités territoriales et les autres partenaires locaux, l’Etat et l’ANAH. Ce diagnostic est d’autant plus nécessaire qu’il est fréquent qu’un territoire ait fait l’objet, par le passé, de plusieurs actions d’aménagement, et notamment d’OPAH. Il devra donc prendre en compte les éléments de bilan des actions précédemment engagées sur le territoire, afin que les objectifs et les dispositifs étudiés soient pertinents.

Le diagnostic préalable au choix d’engager une OPAH est à distinguer de l’étude pré-opérationnelle d’OPAH à proprement parler, tant en terme de finalités que de modalités de financement.

Le diagnostic portera aussi bien sur la consistance du territoire à traiter, son périmètre, la nature des problèmes rencontrés, etc., que sur le type de réponse qu’il convient de lui apporter, la diversité des situations exigeant des réponses plus diversifiées que par le passé.

Parallèlement aux exigences accrues pour les OPAH de droit commun de la part des collectivités territoriales et de leurs partenaires Etat et ANAH, il est en effet apparu nécessaire - et c’est la principale novation de la présente circulaire -, pour mieux répondre aux problèmes propres à certaines situations urbaines ou rurales, de renforcer cette OPAH de droit commun, dans les territoires relevant du renouvellement urbain ou de la revitalisation rurale, en leur ouvrant le bénéfice d’aides majorées de l’Etat d’une part, de l’ANAH d’autre part.

L’OPAH de renouvellement urbain, dont les caractéristiques sont précisées en annexe II, permet de traiter spécifiquement les territoires urbains confrontés à de graves dysfonctionnements urbains et sociaux, nécessitant, en sus des incitations et du programme d’actions d’accompagnement propres à toute OPAH, la mise en place de dispositifs d’intervention lourds. Ces dispositifs font, notamment, appel à des interventions foncières et immobilières et à des outils coercitifs de droit public (traitement de l’insalubrité, démolitions, actions foncières, sous déclaration d’utilité publique (DUP) ou non…), en appui du projet urbain et social volontariste.

Cette OPAH bénéficie de subventions fortement majorées de l’Etat pour mener à bien les études préopérationnelles et la conduite d’opération. L’ANAH y apporte un financement amélioré en faveur des travaux entrepris par les propriétaires occupants.

L’OPAH de revitalisation rurale, dont les spécifications sont décrites en annexe III permet de traiter spécifiquement, dans un cadre intercommunal, les territoires ruraux, (hors péri-urbain ou zones touristiques) confrontés à de graves phénomènes de dévitalisation, marqués, notamment, par des déséquilibres démographiques, le niveau de revenus, des conditions d’habitat inadaptées aux besoins, et à des conditions de vie difficiles, analysés grâce à des indicateurs objectifs. Elle constitue le volet habitat et cadre de vie d’un projet de développement local intercommunal formalisé, notamment, dans le cadre d’un contrat de pays ou d’un Parc naturel régional (PNR). Cette OPAH fait également l’objet de financements améliorés de l’ANAH au titre des travaux entrepris par les propriétaires occupants.

A contrario, dès lors que l’intervention projetée sur une zone donnée, généralement vaste – grande agglomération, bassin d’habitat étendu, voire département - relève, en dehors de tout projet de territoire, d’une problématique particulière à traiter, à caractère social ou technique, telle que par exemple, le logement des étudiants, des jeunes travailleurs, des personnes âgées ou handicapées, la résorption du nombre de logements vacants, l’augmentation de l’offre de logements à vocation sociale ou la lutte contre l’insalubrité diffuse, l’OPAH n’est pas un outil adéquat, et doit lui être préférée la procédure du Programme d’intérêt général (PIG), prévue par l’article R.353-34 du CCH. Ses caractéristiques sont décrites à l’annexe IV (pour mémoire : le programme d’intérêt général est à distinguer du projet d’intérêt général, également appelé PIG, prévu par le Code de l’urbanisme.

Le PIG, dont l’initiative est désormais ouverte aux collectivités territoriales, constitue un outil partenarial alternatif à l’OPAH. L’instauration du PIG sera alors précédée d’un protocole d’accord avec une collectivité territoriale (département, communes, groupement de communes…) qui précisera l’engagement des parties pour la mise en œuvre de la politique envisagée.

Selon les problématiques concernées et le contexte local, ces PIG pourront ouvrir droit, à votre initiative, à une contribution financière de l’Etat à l’ingénierie nécessaire, par exemple dans le cadre du PDALPD, s’il s’agit d’accompagner des populations fragiles ou pour lutter contre l’insalubrité. D’autres partenaires publics pourront être invités à contribuer, selon les cas, à cette ingénierie technique ou sociale.

Par ailleurs, les « OPAH-copropriété », qui concernent spécifiquement les ensembles immobiliers placés sous le régime de la copropriété, et non des territoires de projet ne sont pas traitées par la présente circulaire. Ces dernières font l’objet d’une circulaire ad hoc, relative au traitement des copropriétés en difficulté, qui vous sera prochainement adressée.

Vous disposez ainsi désormais à travers la présente circulaire, qui abroge l’ensemble des circulaires précédentes relatives aux OPAH, de quatre outils bien identifiés, dont la doctrine d’emploi est pour chacun d’eux détaillée en annexe.

Je vous demande d’assurer la mise en œuvre de ces nouveaux dispositifs, aptes à répondre aux difficultés urbaines et sociales rencontrées par nombre de collectivités territoriales pour qui traiter ces difficultés constitue une priorité absolue et d’assurer la coordination des services placés sous votre autorité pour répondre aux objectifs précisés ci-dessus.

Vous me rendrez également compte des éventuelles difficultés de mise en œuvre de ces textes, sous le présent timbre.

ANNEXES

Le Directeur Général de l'Urbanisme,
de l'Habitat et de la Construction

François DELARUE