Circulaire n° 2002-68/UHC/IUH4/26 du 8 novembre 2002 relative aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat et au programme d’intérêt général
Données communes applicables à toutes les OPAH
L’OPAH, telle que définie dans la circulaire ci-dessus, concerne des quartiers ou zones présentant un bâti dégradé, voire indigne, en milieu rural, péri-urbain, ou urbain, dans tous types de bourgs, de villes ou d’agglomérations, et, souvent confrontés à des phénomènes de vacance de logements, de dévalorisation de l’immobilier, d’insuffisance, quantitative et qualitative, de logements, et, enfin, d’insuffisance des équipements publics et ou de déclin des commerces.
Sous l’impulsion et le portage politique de la collectivité territoriale compétente, en lien avec l’Etat et l’ANAH, l’objectif de l’OPAH est de remédier à ces situations à travers une dynamique de réhabilitation et de production d’une offre de logements et de services, répondant aux besoins des populations résidentes, tout en préservant la mixité sociale du quartier, en cohérence avec les objectifs du Programme local de l’habitat, s’il existe, et du Plan local d’urbanisme (ou du POS). L’OPAH de droit commun se caractérise par :
L’identification des territoires confrontés à des difficultés justifiant le recours à l’OPAH peut résulter des données du programme local de l’habitat (PLH), de l’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU), de projets de développement local (chartes de pays, de PNR, …), mais aussi des bilans d’opérations engagées préalablement.
L’OPAH doit s’articuler pleinement avec les documents d’urbanisme, notamment avec le PLU et son Projet d’aménagement et de développement durable (PADD), dont elle peut être une déclinaison opérationnelle. L’OPAH doit, également, s’articuler, le cas échéant, avec les divers documents relatifs à la protection et à la mise en valeur du patrimoine, la prévention des différents risques (zones inondables, de bruit, etc.).
Des diagnostics préalables pilotés par la collectivité territoriale (partagés avec les services de l’Etat et les autres acteurs locaux) doivent être effectués avant la décision d’engager l’OPAH. La qualité de ces diagnostics conditionne largement la réussite future des OPAH. Ces diagnostics [note 1] doivent mettre en évidence les dysfonctionnements urbains et sociaux ainsi que les atouts existant dans la zone d’étude.
Note 1 - Ces diagnostics préalables doivent notamment mettre en évidence :
Tous les éléments locaux spécifiques, de nature à orienter les études pré-opérationnelles de l’OPAH vers des dispositifs adaptés à la situation à traiter (thématiques particulières ou OPAH à caractéristiques particulières) doivent être mis en lumière. Le bilan quantitatif et qualitatif des actions précédemment engagées sur le territoire, notamment des OPAH ou actions d’aménagement précédentes, doit expressément figurer dans ce diagnostic.
Les conclusions de cette phase préalable permettront à la collectivité territoriale et à ses partenaires d’établir les axes majeurs du projet, d’identifier les actions spécifiques nécessaires, de proposer, en conséquence, le périmètre de l’opération et le dispositif opérationnel le plus approprié à mettre en place, dans le cadre général de l’OPAH. Elles permettront d’élaborer le cahier des charges de l’étude préopérationnelle.
Si la situation locale et la nature des difficultés rencontrées le justifient, l’aide de l’Etat peut être sollicitée au titre du chapitre 65-48/50 « Aide à la préparation et à la mise en œuvre des opérations d’amélioration de l’habitat » du budget du Ministère de l’Équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer. Cette ligne permet de subventionner, notamment la réalisation d’études portant sur les domaines de l’habitat et du renouvellement urbain (Cf. circulaire n° 2001-78 du 16 novembre 2001 relative à l’orientation et à la programmation des crédits d’études locales dans le domaine de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction en 2002 et du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999).
La durée de l’OPAH est portée à 5 ans maximum, durée non prorogeable.
L’opération sera engagée de façon calendaire (de date à date) et ouvrira droit aux aides de l’ANAH pendant la totalité de sa durée (Cf. supra).
Il est important que la conduite d’une OPAH s’effectue sous l’autorité d’un comité de pilotage qui assure la coordination de la maîtrise d’ouvrage entre les principaux partenaires du projet sous l’impulsion de la collectivité territoriale. Les services de l’Etat principalement concernés doivent y participer, et d’autres partenaires peuvent utilement y être représentés, tels que les organismes d’HLM, les caisses d’allocations familiales (CAF), les chambres consulaires…, selon les enjeux en présence.
Il est utile que ce comité de pilotage soit constitué le plus tôt possible et avant la signature de la convention. Il peut être complété par un comité à caractère technique.
La concertation et l’information du public
La convention d’OPAH, doit être mise à disposition du public pendant une durée d’un mois avant signature, sans être formellement soumise à l’obligation de concertation au sens de l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme (CU).
Sur le plan politique, compte tenu des enjeux de l’OPAH, il est vivement conseillé d’engager une concertation avec les habitants et les associations dès le début des études et tout au long du processus afin de faciliter la compréhension des projets et la réalisation des opérations. La sensibilisation des commerçants et artisans peut également s’avérer très utile, d’une part comme vecteur de communication pour l’OPAH, et d’autre part, pour l’obtention de leur vote des travaux dans les copropriétés accueillant du commerce ou de l’activité. Parallèlement, certains travaux, ou opérations envisagés dans le cadre de l’OPAH peuvent devoir être soumis à concertation selon les règles de droit commun. Enfin, si l’OPAH nécessite ou est menée parallèlement à une modification du PLU sur le même secteur, la concertation devra être engagée sur l’ensemble des deux projets.
Ces études pré-opérationnelles reposent sur les éléments du diagnostic préalable. Elles doivent permettre de préciser le contenu de l’OPAH [note 2], ses objectifs spécifiques quantitatifs et qualitatifs, les moyens à mettre en œuvre et les engagements de chacun des partenaires : collectivité territoriale, Etat, ANAH et le cas échéant les organismes HLM.
Ces études doivent associer sous l’impulsion de la collectivité territoriale en tant que de besoin l’ensemble des acteurs concernés, publics et privés, notamment les services sanitaires et sociaux lorsque l’OPAH traite d’habitat indigne (DDASS, SCHS, services sociaux du département, CAF…), les services et organismes chargés de l’architecture et du patrimoine (Service départemental de l’architecture et du patrimoine (SDAP), Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE)), les chambres consulaires, les associations, les commerçants et artisans…
[note 2]
Ces études pré-opérationnelles sont des études de faisabilité. A cette fin, elles doivent apporter toutes les informations pertinentes dans les domaines spécifiques du territoire étudié, et notamment :
Compte tenu de son caractère partenarial, le projet de convention d’OPAH doit être précisément négocié avec les partenaires, notamment financiers, dès avant la délibération du conseil municipal (ou du conseil de l’EPCI compétent) et avis de la commission locale d’amélioration de l’habitat (CAH), afin d’éviter des modifications ultérieures et une nouvelle délibération de la collectivité territoriale compétente.
La convention d’OPAH est signée entre une commune ou un EPCI ayant compétence en matière d’habitat, l’Etat et l’ANAH. Les autres structures (syndicat mixte n’ayant pas compétence en matière d’habitat, ou une association de communes) peuvent être associés ou cosigner la convention, de même que d’autres partenaires publics, (autres collectivités territoriales, autres agences publiques et organismes HLM ).
La convention d’OPAH est la formalisation contractuelle du programme d’intervention déterminé sur le périmètre retenu à l’issue des études pré-opérationnelles : elle constitue le cadre de travail de l’action publique, qui engage les différents partenaires.
La convention doit préciser les objectifs globaux et annuels, tant sur le plan qualitatif que quantitatif que se fixent les partenaires, le plan d’actions permettant d’atteindre ces objectifs, les engagements réciproques de chaque partenaire, l’organisation de la maîtrise d’ouvrage, les missions précises de l’opérateur ainsi que les modalités d’évaluation de l’opération sur sa durée.
Toute OPAH doit expressément prévoir un dispositif de suivi et d’évaluation des opérations, qui ne doit pas être réduit à un bilan quantitatif ex post. Le dispositif d’évaluation devrait être mis en place dès le démarrage de l’opération de façon à permettre au comité de pilotage de réorienter certaines actions et de modifier la convention pendant l’opération, si nécessaire. Dans cet objectif, les principales avancées, mais aussi les freins, voire les points de blocage doivent particulièrement être étudiés.
Les principaux objectifs correspondant aux différents volets affichés dans l’OPAH doivent être évalués et une attention particulière sera portée aux effets sociaux des actions engagées ou aidées [note 3]. Doivent également être évalués les effets de l’OPAH sur le marché foncier et immobilier [note 4], et enfin la qualité technique et architecturale des opérations de réhabilitation, gage de leur pérennité et de leur dimension de « développement durable ».
[note 3] Mobilité résidentielle, droit des occupants, relogement, offre de logements à vocation sociale, mixité sociale.
[note 4] L’évolution de la vacance, des prix et des loyers, nature des mutations et la dynamique de réhabilitation créée.
L’opérateur de l’OPAH est tenu de fournir à l’instance d’évaluation les données en sa possession, issues de sa mission.
Au terme de l’OPAH, une évaluation complète doit obligatoirement être produite. Ce bilan, doit explicitement permettre d’apprécier dans quelle mesure les objectifs initiaux quantitatifs et qualitatifs ont été atteints, l’efficacité des actions mises en œuvre, d’identifier les situations non traitées, les causes et les points de blocage rencontrés ainsi que le respect des engagements de chaque partenaire.
En tant qu’opération d’ensemble, l’OPAH doit comprendre un volet urbain, un volet immobilier, un volet social, et pourrait prévoir tout ou partie des actions suivantes sur différents volets, en cohérence avec le diagnostic effectué et les objectifs affichés.
[note 5].
Les procédures à engager et la mobilisation des services concernés (DDASS, SCHS…) devront être prévus sur les immeubles identifiés. Si la présence de cet habitat indigne est importante, une MOUS spécifique « insalubrité » pourra compléter le dispositif de l’OPAH et faire l’objet de prestations distinctes.
Il consiste en l’élaboration de plan d’action sur les services marchands, commerces de proximité… , en liaison avec les organismes consulaires et les services compétents du ministère chargé du commerce et de l’artisanat (FISAC), qui ne sera le plus souvent que mentionné dans l’OPAH.
Des actions de sensibilisation ou de formation vis à vis des artisans et entreprises directement intéressés par les travaux prévus par l’OPAH, peuvent utilement accompagner celle-ci.
Ce volet prévoit les conditions concrètes de prise en compte des enjeux patrimoniaux du quartier et de la qualité architecturale du bâti, qui contribuent à la pérennité de la réhabilitation [note 6]. Ces actions sont à engager en relation avec les services de l’Etat ou organismes compétents en matière d’architecture et de patrimoine (SDAP, CAUE…). On rappelle qu’une OPAH à volet patrimonial ouvre droit au déplafonnement du montant des travaux subventionnés par l’ANAH (Travaux d’intérêt architectural -TIA).
Une OPAH peut être conduite par la collectivité territoriale compétente en régie, ou confiée à des prestataires de services extérieurs, pour tout ou partie de ses phases ou de ses missions. Parmi les prestataires de service figurent outre les organismes de groupage et les bureaux d’études privés, les organismes d’HLM [note 7].
La conduite d’une OPAH peut être effectuée en une seule phase ou en deux phases distinctes (étude préopérationnelle et animation de l’opération) selon la complexité des situations locales. Si l’OPAH ne présente pas de spécificités particulières, la collectivité territoriale peut passer un marché unique portant sur l’ensemble.
La collectivité territoriale commanditaire, qui fait appel à des prestataires de services, est soumise aux règles de concurrence prévues par le code des marchés publics [note 8].
[note 5] Si l’habitat indigne est massif, il conviendra de préférer l’OPAH de renouvellement urbain.
[note 6] Il peut s’agir :
[note 7] Les organismes HLM sont spécifiquement habilités à effectuer les missions d’animation d’OPAH par la loi SRU (articles L.421-1 et L.422-3 du CCH). Ils sont soumis aux règles de concurrence en tant que prestataires de service, comme les SEM.
[note 8] A cet égard, le guide « OPAH et marchés publics – une approche renouvelée en quartier ancien » du ministère de l’Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer apporte tous les éléments nécessaires au montage de l’opération au regard de la réglementation des marchés publics et fournit des conseils utiles en matière de rédaction des cahiers des charges pour les deux phases de l’OPAH.
Les missions de suivi-animation - ou de conduite d’opération doivent fournir un véritable service qui aille au-delà d’un guichet de financement - et réponde aux objectifs de l’OPAH. Celles-ci comportent :
Lorsque la présence d’habitat indigne est trop importante pour être assumée par l’équipe de suivianimation de l’OPAH, et qu’une MOUS insalubrité a été mise en place pour traiter l’ensemble des situations repérées, cette dernière doit faire l’objet d’un appel d’offre spécifique et ne peut être confiée, par simple avenant, à l’équipe de suivi-animation de l’OPAH.
Ces missions permettent également de fournir un outil de concertation avec les habitants. A titre d’exemple, la création d’antennes ou de « maisons de l’habitat », a montré son efficacité, en termes d’information et de mobilisation de la population, du public et des professionnels intéressés.
Dans l’hypothèse où la collectivité locale confie, dans le cadre d’une convention publique d’aménagement, à un établissement public (EPA ou OPAC) ou à une société d’économie mixte (SEM), la réalisation d’une opération d’aménagement foncier liée à une OPAH, et où les éléments propres à celle-ci ne constituent qu’un des éléments d’un ensemble d’actions lourdes (foncières, immobilières et travaux), cet organisme peut alors également se voir confier les missions d’animation de l’OPAH dans le cadre de la convention d’ensemble.
L’analyse d’un territoire peut mettre en évidence la nécessité de traiter de façon privilégiée des problématiques techniques particulières dans le cadre de la réhabilitation de l’habitat propres au contexte local. Elle peut, également, mettre en évidence la nécessité de porter une attention particulière à l’accueil, ou l’amélioration des conditions d’habitat et de vie, de populations spécifiques et identifiées. Ces thématiques identifiées, dès lors qu’elles s’inscrivent pleinement dans la problématique d’ensemble de revalorisation d’un territoire, sont traitées dans le cadre de l’OPAH, dont elles constituent un volet sans qu’il s’agisse pour autant d’une OPAH « thématique ou ciblée» [note 9] . Ainsi, la protection contre le bruit [note 10] , tout comme la maîtrise des consommations énergétiques [note 11] peuvent figurer en tant que de besoin dans une OPAH, mais ne sauraient à elles seules justifier l’engagement d’une OPAH. En tout état de cause, la prise en compte spécifique de questions relevant du développement durable devrait, en soi, apparaître dans toutes les OPAH.
Par ailleurs, il n’est pas incompatible qu’une ou plusieurs d’OPAH puissent être lancées à l’intérieur du périmètre couvert par un PIG (Cf. annexe IV). Dans cette éventualité, une attention particulière doit être portée à la bonne articulation et complémentarité entre les missions financées au titre du PIG et celles prises en compte spécifiquement dans le cadre de l’OPAH.
[note 9] Les OPAH thématiques ou ciblées ne seront désormais plus identifiées en tant que telles.
[note 10] A ce titre l’article 3 du décret 2002-867, relatif à l’isolation acoustique des points noirs du bruit des réseaux routier et ferroviaire nationaux, sera complété pour permettre l’utilisation de subventions spécifiques dans le cadre de PIG.
[note 11] A compter de la date de la présente circulaire, les Opérations programmées d’amélioration thermique et énergétique des bâtiments (OPATB) pour le volet habitat, seront mises en place dans le cadre de PIG (Cf. annexe IV).
NB: Les montants des aides en vigueur sont désormais ceux fixés dans l'annexe 2 de l'instruction n° 2005-03 du 12 juillet 2005 relative aux aides de l’ANAH à l’ingénierie des programmes d’amélioration de l’habitat privé (document pdf - 1 page)
(tableau joint)
(tableau joint)
Le cofinancement de l’Etat n’est mobilisable que sur les trois premières années de l’opération afin d’encourager au mieux son démarrage.
Le financement des travaux d’amélioration de l’habitat est ouvert sur la durée totale de l’OPAH, soit 5 ans au maximum, dans les conditions définies par l’instruction de l’ANAH, relative à l’attribution des subventions de l’ANAH, en vigueur.
Pour l’accompagnement financier d’un éventuel volet thématique complétant l’OPAH, les partenaires ayant un intérêt particulier pour la thématique visée peuvent utilement être parallèlement sollicités pour participer à l’OPAH. De même, l’ANAH pourra apporter des aides particulières, dans le cadre des décisions de son conseil d’administration ou de son règlement général.
Dans le cadre des politiques européennes, certains territoires d’OPAH peuvent être compris dans des zones éligibles à des fonds structurels communautaires, et ce, tant en milieu urbain que rural. Aussi, il peut être opportun d’étudier, dès en amont, la possibilité de recourir à ces aides européennes, en particulier pour abonder le financement d’actions d’accompagnement de l’OPAH, comme les interventions sur les espaces publics.