Circulaire n° 2002-68/UHC/IUH4/26 du 8 novembre 2002 relative aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat et au programme d’intérêt général
L’OPAH de Renouvellement urbain intéresse tout particulièrement des territoires urbains confrontés à de graves dysfonctionnements urbains et sociaux qui impliquent que la collectivité territoriale et ses partenaires Etat et ANAH mettent en place des dispositifs volontaristes d’intervention, notamment sur les plans immobiliers et fonciers, relevant du droit public et complétant les actions incitatives de réhabilitation de l’habitat, afin d’inverser les phénomènes de dévalorisation et d’assurer des conditions de vie et d’habitat décentes à la population résidente.
Les actions nécessaires à la mise en œuvre du projet, dans ses différentes dimensions, sont organisées dans le cadre général d’une OPAH et font appel, de façon complémentaire, à divers outils et modes d’intervention qui doivent être combinés entre eux.
Ces opérations répondent aux conditions générales présentées dans l’annexe I.
Les commentaires ci-après mettent l’accent sur quelques points particuliers.
Les OPAH-RU sont conçues pour répondre à deux grands types de situations urbaines marquées par la dévalorisation, qui peuvent parfois se cumuler sur un même territoire et qui requièrent une action foncière ou immobilière forte :
Dans ces deux cas de figure, les modalités de financement de cette OPAH-RU par l’Etat sont différentes, le traitement de l’insalubrité nécessitant un travail particulier auprès des habitants.
De telles situations urbaines se rencontrent dans des régions en crise économique, en déclin démographique, mais aussi dans des quartiers délaissés de régions prospères.
L’OPAH-RU peut être instituée à partir d’une OPAH préexistante à la date de la présente circulaire, pour une nouvelle durée de 5 ans, dès lors que les conditions requises pour la signature d’une OPAH-RU sont réunies et que la situation le justifie [note 12].
Dans ce cas, en application du code des marchés publics, vous veillerez donc à rédiger de nouveaux cahiers des charges soumis à la concurrence, dans les conditions précisées à l’annexe I et au point 4 cidessous. Le partenariat doit être particulièrement développé et conditionne le succès de l’opération. Il sera utile que d’autres partenaires que les signataires habituels de la convention soient associés au projet, tant au niveau des études pré-opérationnelles, qu’à celui du pilotage du dispositif, tels que : autres collectivités territoriales, agences publiques, organismes HLM, établissement public foncier, CAF, organismes consulaires…
L’OPAH-RU bénéficie d’un soutien de l’Etat au financement de l’équipe de conduite de projet sur la durée de l’opération, soit 5 ans.
C’est la qualité du diagnostic préalable qui justifie le recours à l’OPAH-RU (éléments de bilan et d’évaluation des opérations ou actions menées auparavant, analyse, notamment des problèmes non réglés).
La présence significative d’immeubles insalubres ou menaçant ruine, occupés ou vacants, dont le traitement requiert une forte intervention publique, est un des critères de recours à l’OPAH-RU. Cependant, la seule présence de quelques immeubles insalubres ne suffit pas à qualifier une OPAH-RU (Cf. annexe I).
Outre tous éléments utiles de diagnostic, on précisera ci-après quelques points à étudier :
L’OPAH-RU a tout particulièrement vocation à exprimer une dimension opérationnelle du PLU, et à constituer une déclinaison du PADD. Il convient dès lors d’apprécier, même sommairement, les conséquences concrètes du projet sur les règlements d’urbanisme et vice-versa. Ce travail pourra aboutir à la modification du règlement d’urbanisme [note 13].
Les mêmes réflexions peuvent utilement être faites au regard des règlements de servitudes applicables (zones inondables, de risques, de bruit…) ainsi que des règlements de protection du patrimoine architectural et urbain, (Plans de sauvegarde et de mise en valeur en secteur sauvegardé et ZPPAUP). Les études doivent être engagées avec les services de l’Etat concernés et faire appel à des professionnels compétents.
Si la situation locale et la nature des difficultés rencontrées le justifient, l’aide de l’Etat peut être sollicitée pour la réalisation du diagnostic préalable, dans les conditions rappelées au point 1 de l’annexe I.
Le dispositif de pilotage doit répondre aux enjeux et être constitué très en amont. En cas d’insalubrité, les services de la DDASS doivent être associés, ainsi que le service communal d’hygiène et de santé, s’il existe.
La création d’un comité à caractère technique s’avère particulièrement utile pour assurer une coordination effective des actions relevant de différents champs, et donc de différents services locaux pour appuyer la mission de conduite de l’opération.
Compte tenu des enjeux urbains et sociaux et de l’objet même de l’OPAH-RU, qui peut comprendre des actions engagées sous DUP, des moyens coercitifs et, le cas échéant, des expropriations, il est indispensable d’engager une concertation avec les habitants et les associations dès le début des études et tout au long du processus ; cette concertation ne peut que faciliter la compréhension des projets et la réalisation des opérations, ainsi que le déroulement des enquêtes publiques éventuellement nécessaires.
Par ailleurs, sur le plan juridique, si l’OPAH-RU comporte des opérations de restauration immobilière (PRI), celles-ci sont soumises à concertation au titre de l’article L.300-2 du code de l’urbanisme. De plus, certains travaux, tels la mise en voie piétonne, où la suppression de voies existantes, sont également soumis à concertation au titre de l’article susvisé du CU.
Enfin, dans le cas où l’OPAH-RU nécessite une modification du PLU, la concertation, nécessaire à cette modification, portera simultanément sur le projet de l’OPAH-RU.
Outre les éléments présentés dans l’annexe I ci-dessus, les études pré-opérationnelles doivent faire apparaître de façon plus spécifique l’ensemble des données qui permettront de définir précisément le contenu de l’OPAH-RU, ses objectifs particuliers, les actions à mener qui impliquent une intervention volontariste de la collectivité territoriale.
Les études pré-opérationnelles de l’OPAH-RU doivent, en particulier, préciser les modes opératoires à mettre en place pour réaliser les différentes actions proposées, ainsi que les procédures juridiques nécessaires à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés : déclaration d’utilité publique (DUP) pour acquisition foncière, démolition, curetage, reconstruction, restauration immobilière (PRI), éventuelle RHI, procédures relatives aux biens vacants et sans maître, en état manifeste d’abandon… l’engagement rapide d’actions après la signature de la convention d’OPAH-RU : c’est ce qui justifie les financements importants mobilisés auprès de l’Etat pour leur réalisation.
Les études pré-opérationnelles doivent préciser la nature et le champs de compétence des prestataires, ou intervenants nécessaires - qui peuvent être plusieurs - pour mener à bien l’opération dans ses différentes composantes, et proposer les modes de coordination entre eux, ainsi que l’organisation d’une conduite d’opération adaptée.
Dans le cas où une « MOUS insalubrité » a été mise en place précédemment (ou l’est concomitamment) sur la ville ou l’agglomération ne touchant pas, ou marginalement, le secteur de la future OPAH-RU, rien ne s’oppose à l’étude et à la mise en place de celle-ci.
Cependant, ces études pré-opérationnelles ne se substituent pas aux études préalables à une opération de RHI, là où la densité et la gravité de l’insalubrité, associées à d’importants besoins de relogements, rendent indispensable le recours à cette procédure qui, seule, peut mettre fin à l’insalubrité irrémédiable et assurer le relogement définitif des occupants, y compris des propriétaires occupants.
Outre les partenaires obligatoires que sont la collectivité territoriale compétente en matière d’habitat et d’aménagement, l’Etat et l’ANAH, il peut être souhaitable que d’autres partenaires publics ou privés soient co-signataires, s’ils apportent des financements ou prennent des engagements particuliers, tels une autre collectivité territoriale, des organismes d’HLM, un EPF ou un syndicat mixte.
Par ailleurs, dans le cadre du suivi national des politiques de renouvellement urbain, les DDE adresseront toutes conventions d’OPAH-RU signées dans leur département à la DGUHC (IUH4).
Compte tenu des enjeux et des objectifs de l’OPAH-RU, le dispositif d’évaluation doit être mis en place dès son démarrage de façon à permettre une évaluation en continu, et, le cas échéant, la réorientation de certaines actions, pouvant conduire à préciser par avenant certains points de la convention d’OPAH-RU, ou à la compléter par d’autres actions. En effet, un projet complexe ne peut être figé pour 5 ans.
Ces études pré-opérationnelles sont des études de faisabilité pour chaque composante arrêtée à ce stade de l’OPAH-RU [note 14]. Ces études doivent être extrêmement précises pour permettre
Le volet urbain : voir annexe I
On insistera sur la nécessité d’étudier les curetages et démolitions éventuellement nécessaires pour retrouver de l’habitabilité urbaine, ce qui relève d’un travail fin d’urbanisme, pouvant déboucher sur l’adaptation des règlements.
Le volet immobilier peut comprendre :
Le volet foncier devrait comporter un programme d’action foncière permettant, par exemple, les démolitions et les reconstructions nécessaires, la restructuration immobilière, la réutilisation d’immeubles existants, le portage foncier pour traiter les copropriétés en difficulté, la reconversion de friches urbaines, la production de logements neufs, de nouvelles activités ou services dans le quartier. Ces acquisitions peuvent s’effectuer sous DUP.
Le volet social doit permettre de garantir que le renouvellement urbain est effectivement engagé au bénéfice des résidents actuels du quartier, dont les droits et les besoins sont réellement pris en compte. Des mesures d’ordre social doivent expressément être prévues dans la convention d’OPAH-RU, et, notamment des mesures de relogement, temporaire ou définitif, l’accompagnement technique et social des propriétaires occupants modestes ou âgés, des locataires et autres occupants de ces logements, souvent défavorisés.
La mobilisation des dispositifs existants dans le PDALPD (FSL, accompagnement social lié au logement) devra être organisée.
Le volet éradication de l’habitat indigne doit faire l’objet d’une attention particulière. Il comporte, en sus des actions à mener à titre préventif auprès des propriétaires :
Le volet patrimonial ne doit pas être négligé dans les quartiers ou le patrimoine fait partie des atouts, et la prise en compte de celui-ci est, à l’évidence, un élément de la stratégie de revalorisation (Cf. annexe I). Le traitement de l’insalubrité ou du péril, les actions immobilières ou foncières, démolitions ou restructurations, ne doivent pas être engagées sans une réflexion préalable, qui implique un travail à l’immeuble et à la parcelle, avec des hommes de l’art.
Le volet économique a vocation à être davantage développé que dans une OPAH classique, compte tenu des enjeux de renouvellement urbain et des potentialités de réutilisation des espaces et bâtiments vacants. La mise en œuvre de ces actions peut être assurée avec d’autres partenaires que ceux de l’OPAH (EPARECA, opérateurs ou bénéficiaires du FISAC), une coordination d’ensemble devant être assurée par l’équipe de projet de l’OPAH-RU.
Certaines des actions visées, répondant aux différents volets ci-dessus, ne peuvent être mises en œuvre qu’avec des procédures spécifiques de droit public, que la convention d’OPAH-RU doit expressément prévoir, et dont les conditions d’articulation avec les actions incitatives doivent être précisées.
De par sa nature l’OPAH-RU doit être engagée en deux phases.
La phase opérationnelle - dont on ne connaît pas les composantes et les procédures à mettre en œuvre - est nécessairement disjointe de la phase des études et doit faire l’objet d’une mise en concurrence sur la base d’un cahier des charges, rédigé sur les conclusions tirées de celles-ci [Voir annexe I].
La conduite d’opération, proprement dite, comprend un ensemble de missions qui doivent répondre aux objectifs de l’OPAH-RU, et à ses différentes composantes.
Ces missions peuvent se décomposer, selon les cas, en :
Certaines opérations qui relèvent de l’aménagement foncier, y compris le PRI, peuvent être entreprises en régie ou faire l’objet d’une convention publique d’aménagement.
Si les opérations d’aménagement foncier sont prédominantes dans l’OPAH-RU, il est possible de confier à l’équipe bénéficiaire de la convention publique d’aménagement les autres missions identifiées ; ceci ne doit pas dispenser ce titulaire de mettre à la disposition du projet l’ensemble des compétences requises par le projet, et la maîtrise d’ouvrage doit s’en assurer.
Dans le cas où une « MOUS insalubrité », précédemment mise en place, a permis de repérer des immeubles insalubres, d’engager des procédures, de traiter des immeubles, sur le même périmètre : le coût de l’étude pré-opérationnelle de l’OPAH-RU doit tenir compte des missions déjà réalisées.
Le financement de l’Etat est prévu sur 5 ans.
S’il y a eu une « MOUS insalubrité » précédemment ayant permis après repérage des immeubles insalubres, d’engager des procédures, voire de traiter des immeubles sur le même périmètre : le coût de la dépense subventionnable de la conduite d’opération de l’OPAH-RU est limité à 115k€.
Outre les précisions apportées ci-dessus, on rappelle que :
Une MOUS insalubrité ne doit, évidemment, pas être superposée à une OPAH-RU traitant l’insalubrité avec suivi-animation ad hoc.
Une opération de RHI peut être engagée dans le cadre d’une OPAH-RU lorsque l’importance des immeubles et îlots insalubres irrémédiables à traiter nécessite une intervention foncière publique. Les règles relatives à la RHI sont précisées dans la circulaire du 27 août 1971 prise pour application de la loi Vivien et l’annexe n° 19 de la circulaire n° 3465/SG du 22 mai 1989, dont la modification est en cours. Dans ce cas, la conduite d’opération de l’OPAH-RU doit assurer la cohérence des programmes et la bonne coordination des processus opérationnels dans le projet d’ensemble.
La Zone d’aménagement concertée (ZAC), au sens du Code de l’urbanisme, peut être l’outil nécessaire pour aménager des friches urbaines destinées à divers usages nouveaux. La ZAC n’est pas un outil de réhabilitation et n’a pas vocation à traiter d’immeubles d’habitation existants. Si l’aménagement de terrains est prévu sous forme de ZAC, il sera nécessaire de bien distinguer les deux opérations et clairement sortir du périmètre de la ZAC les immeubles relevant de la logique de l’OPAH. Ceci n’empêche pas, au demeurant, dans le souci d’éviter la contiguïté de deux projets étrangers l’un à l’autre, voire antagonistes, de prévoir que la conduite de projet de l’OPAH-RU s’étende à la bonne intégration de la ZAC dans le tissu urbain et social de l’OPAH.
Le Périmètre de restauration immobilière (PRI), au sens du Code de l’urbanisme, peut très utilement être un des outils de l’OPAH-RU, comme cela est évoqué ci-dessus. Le PRI est un outil d’aménagement qui permet à l’autorité locale de prescrire des travaux de remise en état d’habitabilité d’immeubles ou d’ensemble d’immeubles sous DUP : il renforce les seuls mécanismes incitatifs à la réhabilitation et, le cas échéant, il peut compléter les travaux de sortie d’insalubrité, en ce qu’ils obligent à la remise en état complète des immeubles.
Dans les quartiers d’intérêt patrimonial, le PRI est particulièrement bien adapté au réinvestissement des immeubles très vétustes et vacants [note 17].
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[note 12] Du point de vue de l’application du Code des marchés publics, la transformation d’une OPAH en OPAH-RU ne peut s’analyser comme un avenant aux missions en cours (études pré-opérationnelles ou suivi-animation) compte tenu de la remise en cause de l’économie générale du projet qu’elle induit.
[note 13] Si dans le périmètre de l’OPAH, un secteur a été mis en réserve conformément à l’article L.123-2 du code de l’urbanisme pour permettre une étude particulière et la formalisation d’un projet avant écriture d’un règlement de PLU adapté au secteur, l’OPAH-RU peut être l’occasion d’affiner ce travail et de déboucher sur la modification du PLU pour ce secteur.
[Note 14] En sus des informations pertinentes de base, les études pré-opérationnelles d’OPAH-RU doivent expressément apporter tous les éléments de connaissance indispensables, au traitement des situations difficiles, et notamment :
Note 15 : Soit pour prescrire des travaux, sous DUP, là où la simple incitation s’avère inefficace, (avec moyens financiers adéquats) soit, notamment pour remettre sur le marché des immeubles vacants et recréer de la valeur dans les quartiers couverts par une ZPPAUP ou un PSMV, en s’appuyant sur les incitations fiscales.
note 17 : Cependant, cette procédure est trop souvent utilisée dans la seule logique fiscale du réinvestissement dans les quartiers d’intérêt patrimonial, alors que c’est d’abord un outil d’aménagement.