Circulaire du 4 février 2008 relative aux conventions globales de patrimoine des organismes d’habitations à loyer modéré - fiche thématique n°5

Cahier des charges de gestion sociale

1) Points de repères et enjeux :

La loi et son décret d’application ont défini ainsi le cahier des charges de gestion sociale :

L’article L.445-2 du CCH prévoit en particulier que le « cahier des charges de gestion sociale récapitule les obligations de l’organisme relatives aux conditions d’occupation et de peuplement des logements » ; l’article R.445-6 précise qu’en l’absence de tels engagements, le cahier des charges peut lui-même les fixer. L’article R.445-15 ajoute que le cahier des charges doit comporter la liste des conventions ou arrêtés relatifs aux droits à réservation du préfet.

Rappelons que par ailleurs le cahier des charges doit comporter toutes indications utiles sur les loyers, l’application du SLS ou les plafonds de ressources (articles L.445-2, R.445-7 et R.445-8). Toutefois, ces questions étant traitées dans des fiches spécifiques, la présente fiche ne traitera, ici, que des engagements relatifs à l’occupation et au peuplement des logements.

Dans ce domaine, les obligations de l’organisme doivent naturellement répondre aux enjeux des politiques publiques du logement que sont le droit au logement et la mixité sociale, en particulier. Ces enjeux et les obligations du bailleurs sont bien évidemment à apprécier également au regard du contexte local caractérisé notamment par l’état quantitatif et qualitatif des besoins de logement, par le niveau général des ressources des demandeurs, par les engagements déjà pris par l’organisme auprès de ses partenaires (Etat, collectivités territoriales, apporteurs de fonds 1 %), etc.

Les obligations en matière d’occupation du parc ont vocation à traiter de tous les segments du public éligible au logement social mais de façon plus privilégiée de l’accès au logement des publics défavorisés tels qu’ils sont répertoriés par le PDALPD, le contingent préfectoral, les commissions de médiation du droit au logement opposable, les accords collectifs départementaux, ou lorsqu’ils existent, intercommunaux.

Outre l’accès au logement, le cahier des charges devrait également prendre en compte, au titre des conditions d’occupation et de peuplement, les politiques de l’organisme relatives à :

• la prévention des expulsions et le maintien dans le logement ;
• la mobilité résidentielle s’appuyant sur l’accession à la propriété ou l’échange de logements locatifs.

Eléments à intégrer au titre des conditions d’occupation et de peuplement :

• une description sincère et fidèle de l'occupation sociale du parc, à partir des plafonds de ressources et du niveau de ménages bénéficiaires d’APL, ainsi que les tendances constatées sur les dernières années, complétées si possible par les données plus "qualitatives" fournies par l'organisme ;
• l'exposé et la justification des mesures "correctrices" éventuellement envisagées, spécialement quand il est question de faire usage des dérogations au plafond de ressources ;
• la définition chiffrée des engagements de l'organisme en faveur des publics défavorisés (PDALPD, contingent préfectoral, droit au logement opposable) et les éventuels partenariats mis en place en ce sens ;
• la définition des données permettant un suivi des évolutions dans le temps sur les mêmes champs (image d'ensemble, mesures correctrices, publics défavorisés).

2) Données disponibles et les leviers mobilisables :

Ces dispositions relatives au contenu du cahier des charges impliquent que soient clarifiées :

• les données, et leurs sources, qui permettent de vérifier l’atteinte des objectifs ; il peut être également très opportun de suivre un tableau de bord sur l’occupation ;
• les objectifs chiffrés poursuivis ; selon le patrimoine de l’organisme et sa localisation, selon les moyens dont il dispose et le territoire concerné, plus ou moins tendu, les obligations prévues par la loi doivent être déclinées par exemple en fonction du classement qui sera retenu ; il serait aussi probablement judicieux de retenir les ensembles immobiliers qui devront faire l’objet d’une attention soutenue en vue d’une évaluation particulière ;
• les engagements des cosignataires sur les moyens qu’ils mettront en œuvre pour favoriser le respect des objectifs chiffrés précédemment déterminés.

Sur l’occupation du « stock » les données quantitatives sont issues de diverses sources :

• l’enquête OPS « Occupation du parc social » (enquête triannuelle) ;
• les données sur les locataires bénéficiaires des aides personnelles au logement dont disposent les organismes payeurs de ces aides (CAF et MSA) ;
• FILOCOM (résultats biannuels).
• Sur le flux des attributions les données disponibles seront issues du rendu compte par l’organisme des attributions annuelles réalisées en application des articles L. 441-2-5 et R. 441-12 du CCH.

Quant aux données qualitatives elles proviennent essentiellement des gardiens, des services de gestion locative et du suivi des conventions de gestion urbaine de proximité.

Ces données doivent permettre de :

• détecter des évolutions non souhaitées sur certains ensemble immobiliers (cf ci-dessus) ;
• vérifier l’impact d’action entreprises (rénovation urbaine, réhabilitation, MOUS etc…) ;
• apprécier les marges de manœuvre disponibles notamment pour la mise en œuvre du droit au logement opposable (sous occupation accentuée, dépassement des revenus). Il convient en effet de rappeler que la production nouvelle de logements sociaux fournit moins d’1/10ème des marges de manœuvre en matière d’attribution (actuellement environ 40 000 sur 450 000 par an) ; dans ces conditions c’est bien sur le « stock »des logements sociaux disponibles que l’on peut agir…

Il paraîtrait dans ce contexte tout à fait judicieux qu’un tableau de bord soit prévu sur le sujet de l’occupation sociale (cf les suggestions faites dans le document de référence) ; ce tableau de bord pouvant faire partie, partiellement ou en totalité, de l’observatoire mis en place localement (au niveau des EPCI ou du département), notamment dans le cadre des délégations de compétence.

La question de l’échelle de restitution de ces données devra faire l’objet d’un choix dans la préparation de la convention de délégation. Il conviendra a minima que ces données soient traités sur des secteurs territoriaux cohérents et par catégorie de classement, en conservant la possibilité de descendre à un niveau plus fin (résidence ou immeuble) en cas de besoin.

Outils d’intervention à disposition des parties signataires :

Les moyens à disposition pour essayer d’enrayer les dysfonctionnements constatés ou en cours de développement sont quasiment tous des outils contractuels ou partenariaux qui nécessitent qu’un minimum de consensus existe sur le diagnostic, les objectifs poursuivis et les actions à mettre en œuvre…

Outre la politique de peuplement de l’organisme, on peut citer trois types d’outils :

• ceux qui permettent d’agir sur le patrimoine, d’où l’importance d’une part de la qualité du plan stratégique de patrimoine et d’autre part des contrats d’objectifs existants ; amélioration du bâti, rationalisation du patrimoine, etc… ;
• ceux qui concernent la gestion soit interne à l’organisme (cf toutes les politiques relatives au service rendu au locataire et celles menées en faveur de la mobilité interne au sein des organismes), soit partagées, notamment au sein des conventions de gestion urbaine de proximité ;
• enfin ceux relatifs au logement des ménages en difficulté ; tous les éléments doivent être rassemblés dans les PDALPD dont le contenu a été fortement renforcé par l’article 60 de la loi ENL dont le décret d’application vient de sortir ; la nécessité de territorialiser les enjeux, les objectifs et les actions doit être effective de façon à ce que l’ensemble des partenaires du plan soutiennent les bailleurs, qui en fin de compte, logent les ménages concernés. De la création d’offre nouvelle en passant par l’accompagnement social et une mise en œuvre intelligente de la politique de réservation de logements, telle qu’elle est définie dans chaque département, et des accords collectifs départementaux ou intercommunaux, les différents volets des PDALPD doivent explicitement être articulés avec les engagements figurant dans la convention globale de patrimoine.