Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction
Circulaire no 2002-37/UHC/IUH2/14 du 3 mai 2002 relative à l’élaboration des plans stratégiques du patrimoine (PSP)
NOR : EQUU0210079C
Textes modifiés : circulaire no 2001-89/UHC/IUH2 du 18 décembre 2001 relative à la mise en œuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l’Etat pour 2002.
Le comité interministériel des villes du 1er octobre 2001 a décidé d’encourager l’élaboration, par les bailleurs sociaux, de plans stratégiques de patrimoine (PSP), visant à fixer, sur le moyen et long terme, les évolutions de leur patrimoine dans le souci d’une meilleure adaptation de l’offre de logements à la demande.
Il a notamment précisé que la moitié du parc HLM devra avoir fait l’objet de tels plans en 2002.
La présente circulaire s’inscrit dans le prolongement de la circulaire de programmation du 18 décembre 2001 qui vous a fixé l’objectif d’inciter les organismes à définir une stratégie d’intervention sur leur parc qui prenne en compte la qualité du service global à offrir aux habitants. Elle s’y substitue en ce qui concerne les différentes phases de la démarche, qu’elle précise.
Elle indique les modalités d’association des services déconcentrés de l’Etat à la démarche PSP, au respect desquelles vous veillerez lors de l’instruction des demandes de subventions pour le financement d’études pour élaboration de PSP (cf. annexe ci jointe).
Un PSP est une démarche dont l’objet débouche sur l’élaboration d’un document dégageant pour l’ensemble du parc détenu par un bailleur des options claires à 5 et 10 ans quant aux différentes évolutions possibles : maintien en l’état, réhabilitation, démolition avec ou sans reconstruction, vente.
C’est un plan stratégique, car il porte sur la consistance même du patrimoine, qui est le support de l’activité de l’organisme, et doit permettre la définition d’objectifs d’intervention sur le parc existant en tenant compte des contraintes de l’environnement externe (économiques, sociales, institutionnelles). Le PSP, qui ne porte pas directement sur le développement du parc, traite du devenir du patrimoine au regard des contraintes et des atouts de son environnement et des capacités financières de l’organisme. Il doit donc prendre en compte les objectifs de la puissance publique et les politiques mises en place localement pour requalifier et renouveler les quartiers d’habitat social.
Cette démarche vise notamment à mettre fin à la gestion au fil de l’eau de certains organismes, se traduisant par des demandes de crédits de démolition pour des bâtiments récemment « palulosés », et à optimiser l’emploi de crédits budgétaires dans un contexte de rareté qui impose des arbitrages et l’établissement de priorités.
Ainsi, il a été décidé qu’à l’horizon de quelques années, les organismes qui n’auront pas engagé de démarche de PSP n’auront plus accès aux crédits publics « Palulos », « Qualité de services » ou « Démolitions ».
L’élaboration d’un PSP doit être l’occasion, pour l’organisme, d’échanger avec les autres bailleurs ou opérateurs sur leurs stratégies respectives dans les sites de la politique de la ville, afin que les actions qui en découleront soient pertinentes et en cohérence avec celles menées par les partenaires du site. Des plans d’actions inter organismes territorialisés pourront être mis en place à cette occasion (actions relatives à l’entretien, la maintenance, la gestion).
Lorsque le PSP concerne un organisme régional ou interdépartemental, il peut concerner la totalité du parc de l’organisme ou se décomposer en analyses partielles territorialisées, au minimum sur l’aire géographique d’un département. Dans le cadre du plan stratégique, des « coups de zoom » peuvent être également donnés sur des territoires infra-départementaux, notamment sur des sites de renouvellement urbain, en articulation étroite, en tant que de besoin, avec la stratégie des autres bailleurs.
En tout état de cause, l’organisme (ou le groupe d’organismes) doit justifier son approche territoriale et apporter les éléments qui vous permettront de vérifier la cohérence d’ensemble à l’échelle de tout le patrimoine et l’échéancier selon lequel il souhaite engager les démarches patrimoniales complémentaires sur les autres départements.
L’élaboration des PSP vous permettra, en confrontant la connaissance qu’ont vos services du contexte urbain et social des territoires avec le diagnostic des organismes et les perspectives qu’ils tracent pour les différents groupes immobiliers qu’ils gèrent, de vous assurer de la cohérence des enjeux de l’Etat, des pouvoirs publics et de ceux de l’organisme.
Par ailleurs, la démarche de PSP doit tenir compte des contraintes liées à la disponibilité de crédits rares (PALULOS), et vous permettre avec les organismes de mieux cibler les opérations de réhabilitation sur les sites prioritaires, et d’anticiper à moyen terme les actions de renouvellement urbain pour mieux les préparer.
Il convient de préciser que le plan stratégique ne peut pas avoir valeur contractuelle, la totalité du parc HLM ayant vocation à être couverte par un plan stratégique de patrimoine.
L’élaboration du plan stratégique comprend quatre étapes distinctes : l’élaboration du diagnostic stratégique, l’analyse des enjeux, la détermination des orientations, les arbitrages et la finalisation du plan. Vous veillerez bien au contenu de ces quatre étapes pour les démarches que vous financerez.
Le diagnostic stratégique consiste en une analyse du bâti et du contexte social et urbain des différents segments du parc constituant le patrimoine immobilier de l’organisme, en identifiant leurs atouts et leurs handicaps pour répondre au mieux à la demande locale.
Cette première étape peut nécessiter l’intervention d’un bureau d’étude. Des dispositifs d’aides financières de ces interventions sont prévus selon des modalités rappelées en annexe.
L’organisme rassemble l’ensemble des données en sa possession, en soulignant les potentialités et les dysfonctionnements des différents groupes qu’il gère, selon différents points de vue :
Il s’agit d’une part de faire un état des lieux du bâti, qui permette de connaître les conditions dans lesquelles les différents groupes immobiliers répondent aux conditions d’habitabilité, aux normes d’hygiène et de sécurité requises, d’autre part de réaliser un diagnostic environnemental qui permette de mieux connaître le contexte urbain des différents groupes immobiliers et enfin un diagnostic social par groupe. Ces diagnostics doivent être complétés par une analyse du micro marché local de l’habitat dans lequel chaque groupe est placé. Il est nécessaire que l’organisme positionne les différents groupes immobiliers qu’il gère par rapport aux données dynamiques relatives au fonctionnement actuel et futur des marchés locaux, afin de repérer les éléments de patrimoine, qui très rentables aujourd’hui, auront une faible attractivité à moyen terme, la rentabilité à court terme de ces segments de parc ne devant pas masquer la nécessité d’anticiper leur renouvellement.
Cette analyse peut-être utilement complétée par une analyse de l’attractivité du patrimoine à une autre échelle, intercommunale, qui est le plus souvent celle des Programmes locaux de l’Habitat (PLH).
Pour conduire ce diagnostic, l’organisme peut s’appuyer sur des données internes ou externes obtenues auprès de ses partenaires ou auprès de vos services.
Il s’agit des données qui lui auront été communiquées par la DDE (données relatives au fonctionnement des marchés de l’habitat, aux diagnostics PLH, aux conférences communales, aux OPAH, des éléments de diagnostics urbains et sociaux lancés sur les sites prioritaires de la politique de la ville, et en tant que de besoins, des résultats de l’enquête d’occupation sociale réalisée par l’Etat ainsi que tout élément de connaissance utile).
Des éléments de diagnostic urbain et du projet voulu par les collectivités territoriales sur les territoires desquelles il y a enjeux de renouvellement urbain peuvent également lui être communiqués par celles-ci.
Au stade de l’élaboration du diagnostic, il appartient à l’organisme d’apprécier l’opportunité d’organiser une concertation formelle avec les habitants. En tout état de cause, il est recommandé de prendre en compte la perception des habitants, pour l’analyse de chaque ensemble immobilier. Les résultats des enquêtes de satisfaction existantes et des enquêtes spécifiques sur la demande des habitants, déjà réalisées, notamment sur les sites stratégiques, doivent être intégrés au diagnostic. A l’occasion de l’élaboration du PSP, la direction de l’organisme doit s’interroger sur la nécessité éventuelle de lancer des enquêtes plus fines auprès des habitants, notamment pour les groupes immobiliers, situés sur des sites à enjeu (GPV, ORU, renouvellement urbain).
L’organisme procède ensuite à la synthèse des données recueillies et au classement des différents groupes immobiliers en fonction des différents critères de rentabilité et d’attractivité retenus dans l’analyse, en tenant compte de la situation du marché local (porteur ou non).
Il clarifie ses propres enjeux et il prend en compte les enjeux globaux du territoire ou les enjeux plus circonscrits de certains quartiers pour les situations plus complexes. Pour ce faire, il se rapproche de vos services et autant que nécessaire de ses partenaires, notamment les collectivités locales pour discuter des grandes orientations à arrêter avant de construire les scénarios d’intervention sur les groupes. Prise en compte des enjeux de l’Etat
La phase d’échange avec vos services doit permettre, selon des modalités appropriées et à définir localement, de rappeler à l’organisme les objectifs de l’Etat sur les différents territoires concernés. Notamment, les objectifs de la politique de la ville sur les sites prioritaires doivent être rappelés et confrontés avec le diagnostic de l’organisme et les perspectives qu’il trace pour les différents groupes immobiliers qu’il gère.
Sur les sites de renouvellement urbain, la problématique de la reconstitution du parc démoli doit être abordée, sur le site ou hors site. Cette analyse commune doit amener la direction de l’organisme à se positionner sur la stratégie qu’il souhaite voir retenue dans le processus de renouvellement urbain (reconstruction en maîtrise d’ouvrage directe, cession à la foncière « 1 % », cession des bâtiments à démolir à un autre bailleur, etc.).
Le bailleur doit confronter son diagnostic avec les enjeux et les objectifs inscrits par les communes dans leur projet de ville et notamment dans les projets de renouvellement ou de requalification des sites prioritaires de la politique de la ville.
Les orientations que l’organisme va inscrire dans son PSP découlent du croisement du diagnostic stratégique et de la lecture des enjeux. Chaque groupe analysé fait l’objet d’une ou plusieurs orientations dont certaines pourront être débattues avec les partenaires.
Il est indispensable que l’organisme ait des échanges avec l’Etat et ses partenaires, notamment les villes, sur les grandes orientations d’intervention envisagées sur les différents sites, selon des modalités à déterminer localement.
L’organisme doit élaborer des scénarios sur les différents groupes en tenant compte des données recueillies et des conclusions des échanges menés avec les acteurs concernés. Il doit fixer des orientations et élaborer une stratégie d’intervention à court et à long terme et programmer les interventions opérationnelles sur les différents groupes.
Surtout, un plan stratégique de patrimoine n’a pas pour objet de fixer une programmation rigide et non évolutive, mais il peut laisser ouverts un ou deux scénarios, comporter des variantes, l’important étant que soit garantie à chaque étape la cohérence entre les décisions prises et l’objectif à moyen terme. Le PSP étant un document évolutif traduisant une démarche s’inscrivant dans la durée, il est important qu’un dispositif d’actualisation des données permettant de reconsidérer éventuellement la stratégie en fonction des éléments nouveaux et d’évaluer le bien-fondé des orientations décidées soit prévu.
Une délibération du conseil d’administration valide les grandes orientations stratégiques prises et adopte le PSP. Cette délibération permet de faire connaître aux représentants des locataires les premières orientations stratégiques de l’organisme.
Un certain nombre d’organismes HLM ont déjà engagé des démarches de PSP. Vous vérifierez avec l’ensemble des bailleurs de votre département l’état d’avancement de leurs démarches stratégiques.
Vous vous assurerez que, dans le cadre des démarches engagées, des échanges avec les autres acteurs et avec vos services sont prévus aux différentes étapes, permettant la prise en compte des enjeux d’intérêt public sur les sites stratégiques.
La mise à niveau des PSP peut nécessiter une actualisation des démarches existantes et des compléments de diagnostics justifiant l’intervention d’un bureau d’étude technique, subventionnable dans les conditions rappelées en annexe.
Le directeur général de l’urbanisme,
de l’habitat et de la construction,
F. DELARUE
ANNEXE : PROCÉDURE D’INSTRUCTION DES DEMANDES DE SUBVENTION POUR UNE ÉTUDE DE RÉALISATION D’UN PLAN STRATÉGIQUE PATRIMONIAL (ASSISTANCE À L’ÉLABORATION D’UNE DÉMARCHE DE STRATÉGIE PATRIMONIALE) (OBSOLETE)